刑事附带民事公益诉讼是指检察机关对损害社会公共利益的犯罪行为提起刑事公诉时，向人民法院一并提起附带民事公益诉讼，并由人民法院同一审判组织进行审理的诉讼活动。作为检察机关一项新职权，公益诉讼的立法支持和实践经验均严重不足。尽管五年多的探索实践取得了重大成效，立法规定也逐步跟上和完善，但实践中暴露出的诸多实务操作问题仍缺乏规定，亟待重视和明确。
一、存在问题
1.附带民事公益诉讼被告的主体资格不一。根据最高人民法院《关于适用<中华人民共和国刑事诉讼法>的解释》第一百八十条的规定，附带民事诉讼的被告与刑事被告人并非完全一致，但附带民事公益诉讼是否执行此规定则有分歧，实践做法不一。有观点认为，附带民事公益诉讼是依附于刑事案件，故不应突破刑事案件范畴去追究未被追究刑事责任的人的民事责任，并认为此处“未被追究刑事责任”仅指不构成犯罪而非罪轻不诉。至于该条解释中的“其他单位和个人”更是限于对物质损失负有赔偿责任的单位和个人，而附带民事公益诉讼被告需要承担的民事责任包括但不限于赔偿损失、停止侵害、消除危险、修复生态环境等。由于缺乏明确规定和认识分歧，导致司法实践中既只有刑事被告人的附带民事公益诉讼被告，也有非刑事被告人（不含监护人等）的附带民事公益诉讼被告。
2.民事连带责任人是否应当列为被告不一。讨论该问题的预设前提是附带民事公益诉讼被告可以不是刑事被告人。从中国裁判文书网公布的“老油”火锅类案件看，部分观点认为不明知的出资人（非登记的经营者）不是侵权人，无侵权即无责任，故不应将其列为附带民事公益诉讼的被告。持不同观点的人则认为，该出资人虽然主观上不明知，但享受了销售“老油”火锅带来的经济收益，有收益即有相应责任，且相对于消费者或者其他善意第三方来说，侵权主体是火锅店，全体经营者都是连带责任人，故是否明知只能作为出资人内部责任划分依据，而不能据此对抗消费者或其他善意第三方，应当一并追究民事赔偿责任。
3.消费侵权惩罚性赔偿金的计算基数不一。根据《消费者权益保护法》《食品安全法》和《药品管理法》的规定，惩罚性赔偿金的计算基数是以消费者支付的价款或者遭受的损失为标准。此处规定均是以消费者作为请求权人，实践中公益诉讼多是参照此规定执行，但做法不一，其中分歧较大的当属对“价款”的认定。以“老油”火锅案件为例，在中国裁判文书网公布的判决书中，惩罚性赔偿金的计算基数多是认定的“锅底”金额，没有将其他入锅烫煮菜品的金额包含在内。如此安排可能是出于火锅销售总额巨大易导致惩罚过度或者入锅烫煮前的菜品本身没有问题未造成严重后果等的考量，但实际上入锅烫煮的菜品已经被“老油”污染，应属于不符合食品安全标准的食品。
4.消费侵权惩罚性赔偿金的惩罚倍数不一。从既有判例看，既有严格按照法律的规定以3倍或者10倍标准计算惩罚性赔偿金的，也有综合考虑侵权人的行为方式、销售金额、危害后果等因素，在3倍或者10倍标准以内确定惩罚性赔偿倍数，引用的法律依据或者是《食品安全法》，或者是《消费者权益保护法》等。根据惩罚性赔偿金是惩罚遏制和预防严重不法行为的功能定位，有观点认为，法律规定的3倍或10倍只是封顶性规定，消费者可以自由处分自己的请求权，即消费者可以在封顶数额以内自由选择惩罚性赔偿的倍数。但根据法无规定不可为原则，检察机关作为社会公共利益的代表，在公益诉讼中能否自由选择惩罚性赔偿的倍数存在争议。
5.对替代责任中“执行工作任务”的认识不一。《中华人民共和国民法典》第一千一百九十一条规定，用人单位的工作人员因执行工作任务造成他人损害的，由用人单位承担侵权责任。有观点认为，经营者安排员工熬制“老油”的行为非火锅店必要业务组成部分，故其从事的不是火锅店的工作任务，应当承担民事侵权责任。也有人认为，熬制“老油”是员工从事经营者指定的任务，虽然违法，但受益人是用人单位，员工除了正常工资报酬并未从中获取额外利益，故仍属于“执行工作任务”，应当由用人单位承担民事责任。实践中，按照后一种观点进行裁判的案例较多，但也有判决员工与经营者承担连带责任的情形。
二、意见建议
1.加快推动公益诉讼单独立法，建立健全公益诉讼制度体系。自2017年检察公益诉讼在全国范围全面推开以来，检察公益诉讼发展迅速、案件井喷，法律供给不足的问题日益凸显。一方面，建议继续推进相关单行法律增加公益诉讼条款，逐步拓展检察公益诉讼办案领域。同时，要加大公益诉讼地方立法实践力度，通过对单行条款的细化提升公益诉讼制度的可操作性。另一方面，建议加快推动公益诉讼单独立法。通过单独立法，既有利于普及公益诉讼制度，也能解决公益诉讼规定分散、条文稀少、可操作性不强等问题，进一步补强公益诉讼实践的合法性。
2.由两高共同编发公益诉讼指导案例，统一办案标准和尺度。当前呈现的各地办案标准和法律适用不一等问题，根源在于法律规定供给不足。面对有限的法律依据无法满足多样化公益诉讼实践需求的现状，建议由最高人民法院和最高人民法院共同编发具有典型指导意义的公益诉讼案例，明确办案实践中出现的分歧和争议，要求各地原则上要做到有规定从规定，无规定从判例，推动形成统一的办案标准和尺度。目前，虽然最高人民法院和最高人民检察院均在定期发布指导案例，但由于是各自单独发布难免有认识分歧，导致地方法院和检察院在参考指导案例时难以适从。
3.最大限度维护受损的社会公共利益，对民事责任人应追尽追。刑事诉讼及其附带民事公益诉讼是基于同一违法犯罪事实而进行的诉讼活动，一并追究所有民事责任人并由同一审判组织审理不仅有利于节约司法资源，维护司法活动的统一性和权威性，更有利于及时维护受损的社会公共利益。一是刑事被告人的犯罪行为是造成社会公共利益受损的直接原因，将其作为附带民事公益诉讼被告是贯彻民事“过错责任”原则；二是法律规定的应当承担民事责任的非刑事被告人，如民事连带责任人，将其一并列为附带民事公益诉讼被告，符合最高人民法院《关于适用<中华人民共和国刑事诉讼法>的解释》第一百八十条的立法精神，有利于及时维护受损的社会公共利益。
4.秉持“惩罚与威胁”功能定位，实行惩罚性赔偿浮动标准。检察机关提起公益诉讼是履行职责的公权行为，核心是维护“公益”，不同于私益诉讼，更不是私益诉讼的集合，故不能简单依据私益诉讼中3倍或者10倍的惩罚性赔偿标准一提了之。一是“公益”概念宽泛，涉及不特定多数人，其损失包括但不限于个人损失，基数相对巨大，如果简单适用私益诉讼惩罚性赔偿标准，容易惩罚过度，偏离惩罚性赔偿的功能定位；而私益诉讼是为弥补个人的损失而提起的诉讼，权责相对明确，惩罚性赔偿金额可控。二是从经济学和心理学角度看，只有在行为人经济承受能力范围内，惩罚越重，威慑效果才越大，超出其实际承受能力的惩罚不仅会引发执行落空问题，也有损法律公正和权威。
5.从事受益人为用人单位的行为应视为“执行工作任务”。判断是否属于“执行工作任务”，建议按照受益人标准认定，即员工从事由用人单位安排的，且受益人为用人单位的行为，或者虽非用人单位安排，但该行为实际为用人单位创造了收益，即判断为“执行工作任务”行为。一是员工作为被管理、被支配的“打工人”，由员工承担因经营行为造成的侵权责任有失公允。二是用人单位作为责任主体，有义务加强对员工的履职监管和约束，确保经营活动合规合法。三是用人单位相比员工个人具备更强的赔偿能力，由用人单位承担民事侵权责任有利于及时维护被侵害人的合法权益。至于员工有重大过失甚至故意行为的，用人单位承担侵权责任后，可以依据《民法典》第一千一百九十一条的规定向该员工进行追偿。
